La planification du développement territorial des agglomérations et des paysages – autrement dit l'aménagement du territoire – est un élément central de la stratégie politique suisse. Elle vise à concilier les intérêts de l'environnement, de l'économie, des transports et de la population. Mais qui détermine les volumes et les zones constructibles autorisés ? Dans cet article, nous expliquons les principaux aspects de l'aménagement du territoire et montrons comment l'utilisation des terrains à bâtir est soumise à une réglementation stricte. Nous examinons également le rôle de la Confédération, des cantons et des communes dans le développement des agglomérations, ainsi que dans les changements de zonage.

Qu’englobe l’aménagement du territoire ?

L’aménagement du territoire constitue la base de la planification du développement spatial des zones bâties et du paysage. Il vise à concilier les intérêts de l’environnement, de l’économie, des transports et de la population. Le fédéralisme et la démocratie directe impliquent une pluralité d’acteurs dans l’élaboration du droit, des systèmes et des instruments de planification. La Confédération fixe les objectifs de base, concrétisés ensuite par les cantons et les communes. La pratique peut donc différer selon la commune.

L’aménagement du territoire n’est pas un sujet nouveau : déjà à l’époque romaine, des règles régissaient l’utilisation de l’espace bâti. En Suisse, en 1969, le peuple a confié cette compétence à la Confédération. Par la suite, d’autres lois sont venues compléter ce cadre, comme l’initiative sur les résidences secondaires (acceptée en 2012, entrée en vigueur en 2015), ou la révision de 2013 de la loi sur l’aménagement du territoire, destinée à stopper l’étalement urbain et à promouvoir la densification.

Quel rôle jouent la Confédération, les cantons et les communes ?

L'aménagement du territoire est une compétence conjointe de la Confédération, des cantons et des communes selon le partage suivant :

La Confédération se limite à édicter des principes, et elle coordonne la planification cantonale.

Les cantons sont responsables de l'élaboration et de la mise en œuvre de l'aménagement du territoire. Ils délèguent certaines de ces tâches aux communes. L'instrument central de planification des cantons est le plan directeur, soumis à l'approbation du Conseil fédéral.

Les communes divisent la zone constructible de la zone non constructible (zones agricoles, autres zones communales, zones de protection), et fixent les modalités concrètes d’utilisation dans les zones à bâtir.

Où et combien peut-on construire ?

Chaque commune dispose d’un plan de zones conforme aux objectifs généraux du canton et de la Confédération. Ce plan définit précisément où et dans quelle mesure les constructions sont autorisées, par exemple à des fins résidentielles, commerciales, industrielles ou agricoles.

Les règlements de construction précisent aussi la hauteur, la densité, les distances et l’affectation des bâtiments. Par exemple, aucune utilisation résidentielle n'est autorisée dans une zone industrielle, tandis que hors zone à bâtir seuls les bâtiments agricoles sont admis.

Des réglementations supplémentaires peuvent s'appliquer selon les besoins de la municipalité, par exemple pour les mines, les pistes de ski, les zones centrales, etc.

Peut-on créer de nouvelles zones à bâtir ?

Malgré la forte demande de logements, les cantons ne peuvent plus librement étendre les zones constructibles. En effet, le peuple suisse a décidé en 2013, avec la mise à jour de la loi sur l'aménagement du territoire, que les zones à bâtir ne doivent couvrir que les besoins des 15 prochaines année (art. 15 LAT). Ainsi, la taille des zones à bâtir ne peut être supérieure à la croissance démographique prévue au cours des 15 prochaines années. L'objectif est d'éviter  l’urbanisation diffuse (étalement urbain), coûteuse en aménagement d’infrastructures (routes, réseaux électriques, d’eau et d'assainissement, protections contre les risques naturels - inondations, avalanches ou chutes de pierres).

Ainsi, à long terme, les zones densément habitées pourront être reclassées à la hausse (upzoning), tandis que les zones périphériques risquent un déclassement (downzoning). Les terrains nouvellement classés ou reclassés sont soumis à une taxe sur la plus-value destinée à financer les infrastructures.

Les déclassements sont-ils possibles ?

Oui. Les statistiques des zones à bâtir de l'Office fédéral du développement territorial (ARE) de 2022 permettent d'estimer précisément où et dans quelle mesure un rezonage sera nécessaire. Par exemple, le canton du Valais pourrait devoir déclasser près de 10 % de son territoire constructible (env. 1 200 hectares). D'autres communes situées dans les régions alpines périphériques et l'Arc jurassien présentent des zones constructibles surdimensionnées, alors que la croissance démographique prévue pour les années à venir est moins élevée pour le nombre de terrains constructibles.

En novembre 2024, le Tribunal fédéral a jugé que pour les terrains constructibles éloignés des zones déjà urbanisées, une indemnisation n’est généralement pas due en cas de déclassement. Le droit acquis protège toutefois les bâtiments existants. Cela pousse les propriétaires à surveiller les plans cantonaux et communaux et, en cas de risque élevé, à envisager rapidement un développement ou une vente.

Que devient le terrain sous-utilisé ?

Les zones à bâtir non encore exploitées permettraient d’accueillir 0.9 à 1.6 million d’habitants supplémentaires. Beaucoup concernent des parcelles sous-utilisées.

Lors du calcul de la demande future de terrains à bâtir, l'utilisation des sols par habitant est comparée entre les communes. Cela permet d'estimer la densité actuelle d'une commune. Si l'utilisation est inférieure à la moyenne, le bien est considéré comme sous-utilisé, ce qui accroît la pression sur les communes et complique le zonage ultérieur.

Un permis de construire peut être refusé par l'autorité compétente s'il entraîne une sous-utilisation. Cependant, les propriétaires de biens immobiliers sous-utilisés ne peuvent être contraints d'augmenter leur utilisation. Un rezonage d'un bien immobilier sous-utilisé est toutefois envisageable, mais l'utilisation des bâtiments existants reste possible (droit acquis).

C'est pourquoi les propriétaires doivent se demander si leur propriété exploite actuellement son potentiel maximal autorisé. Il existe peut-être un potentiel de développement sur la propriété, qui pourrait être exploité par une extension, un agrandissement ou une nouvelle construction. Les réserves foncières à développer se trouvent souvent dans les petits ensembles de maisons individuelles qui ont bénéficié de densités de construction plus élevées au fil des ans ou qui n'ont jamais été pleinement exploités. Les distances limites existantes ne permettent souvent une densification que si le propriétaire et les voisins coopèrent, s'accordent mutuellement des droits d'accès ou mettent en œuvre un projet conjointement.

Banque Julius Baer & Cie. SA

À propos de l'auteur : Karl Waldvogel, responsable du conseil en immobilier direct chez Banque Julius Baer & Cie SA, conseille les clients de la banque en matière d'investissements immobiliers directs et les accompagne dans l'élaboration de stratégies immobilières pour des biens immobiliers individuels ou des portefeuilles. Il est titulaire d’un Master of Arts en Architecture (ZFH) et d’un MAS en Immobilier (UZH CUREM).