Die Planung der räumlichen Entwicklung von Siedlungen und Landschaften – kurz Raumplanung – ist ein zentraler Bestandteil der politischen Strategie in der Schweiz. Sie bringt die Interessen von Umwelt, Wirtschaft, Verkehr und Bevölkerung in Einklang. Doch wer bestimmt, wie viel und wo gebaut werden darf? In diesem Artikel erläutern wir zentrale Aspekte der Raumplanung und zeigen, wie die Nutzung von Bauland strengen Regeln unterliegt. Zudem beleuchten wir die Rollen von Bund, Kantonen und Gemeinden bei der Siedlungsentwicklung sowie bei Ein- und Auszonungen.

Was umfasst die Raumplanung?

Die Raumplanung bildet eine planerische Grundlage für die räumliche Entwicklung von Siedlungen und Landschaft. Sie soll die Interessen von Umwelt, Wirtschaft, Verkehr und Bevölkerung in Einklang bringen. Durch den Föderalismus und die direkte Demokratie werden das Raumplanungsrecht, das Planungssystem und die Planungsinstrumente durch eine Vielzahl an Akteuren beeinflusst. Der Bund legt die grundlegenden Ziele fest, welche danach durch die einzelnen Kantone und Gemeinde konkretisiert und umgesetzt werden. Dadurch kann sich die Anwendungspraxis je nach Gemeinde unterscheiden.

Raumplanung ist grundsätzlich kein neues Thema, bereits in Zeiten des Römischen Reiches wurden Regeln für die Nutzung des Siedlungsraumes angewendet. In der Schweiz wurde 1969 durch das Volk beschlossen, dem Bund die Kompetenz der Raumplanung zuzusprechen. Später kamen weitere Raumplanungsgesetzte hinzu, wie Bsp. 2012 die Begrenzung der Zweitwohnungsinitiative (Inkrafttreten 2015 – AS 2015 5657), oder 2013 die Revision des Raumplanungsgesetzes, welches die Zersiedelung stoppen soll und die Siedlungsentwicklung nach innen festschreibt.

Welche Rolle nehmen Bund, Kantone und Gemeinden ein?

Die Raumplanung ist eine gemeinsame Aufgabe von Bund, Kantonen und Gemeinden. Um den unterschiedlichen Bedürfnissen der einzelnen Regionen zurechtzukommen sowie den Föderalismus zu unterstützen, beschränken sich die Aktoren auf folgende Aufgaben:

Der Bund hat sich bei der Gesetzgebung auf den Erlass von Grundsätzen zu beschränken, er fördert und koordiniert die Raumplanung der Kantone.

Die Kantone sind für die Erarbeitung und Umsetzung der Raumplanung zuständig. Teile dieser Aufgaben delegieren sie an die Gemeinden. Das zentrale Planungsinstrument der Kantone ist der Richtplan. Er unterliegt der Genehmigung durch den Bundesrat.

Die Gemeinden teilen das Baugebiet vom Nichtbaugebiet ab (Landwirtschaftszonen, übriges Gemeindegebiet, Schutzzonen) und legen die Art und das Mass der konkreten baulichen Nutzung in den Bauzonen fest.

Wieviel und wo darf gebaut werden?

Um den oben genannten Aufgaben gerecht zu werden verfügt jede Gemeinde über einen Zonenplan, welcher den übergeordneten Zielen des Kantons und des Bundes entspricht. Dieser definiert im Detail, wo und in welchem Umfang gebaut werden darf – etwa für Wohnen, Gewerbe, Industrie oder Landwirtschaft.

Im jeweiligen Baureglement wird zudem festgelegt wie viel, wie hoch, mit welchen Abständen, wie dicht und für welche Zwecke auf dem jeweiligen Grundstück gebaut werden darf. So sind beispielsweise in einer Industriezone keine Wohnnutzungen, oder ausserhalb der Bauzone nur Landwirtschaftsbetriebe gestattet. Zusätzlich können weitere Bestimmungen je nach Bedürfnissen der Gemeinde folgen, beispielsweise für Materialabbau, Skipisten, Kernzonen, etc.

Können die Gemeinden oder Kantone weitere Grundstücke in die Bauzone einzonen?

Kantone können trotz der hohen Nachfrage nach Wohnraum nicht einfach mehr Bauland einzonen, da 2013 das Volk mit dem aktualisierten Raumplanungsgesetzt beschloss, dass Bauzonen nur noch dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen dürfen (SR 700 Art. 15). So dürfen Bauzonen nur so gross sein wie der erwartete Bevölkerungswachstum in den nächsten 15 Jahren. Ziel ist es verstreut gebaute Siedlungen mit wenig Einwohnern auf grosser Fläche zu vermeiden (Zersiedelung). Der Grund ist, dass diese im Verhältnis zu dichteren Gebieten hohe Erschliessungskosten für Strassen, Stromleitungen, Wasser und Abwasser sowie für Schutzbauten gegen Hochwasser, Lawinen oder Steinschlag verursachen.

Längerfristig kann also davon ausgegangen werden, dass auf Grundstücken in dicht besiedelten Gebieten mehr gebaut werden darf (Aufzonung) und in peripheren Gebieten weniger (Auszonung). Neu ein- oder aufgezonte Grundstücke unterliegen der Mehrwertabgabe, deren Einnahmen zur Finanzierung zusätzlicher Infrastruktur dienen.

Sind Auszonungen von Grundstücken möglich?

Wo genau und in welchem Ausmass Rückzonungen nötig werden, lässt sich anhand der Bauzonenstatistik des Bundesamts für Raumentwicklung (ARE) aus dem Jahr 2022 erahnen. So ist im Kanton Wallis mit einer Rückzonung von nahezu 10% des gesamten Baulands (rund 1 200 Hektar) zu rechnen. Auch in grossen Teilen der Kantone Graubünden, Tessin und Glarus ist das Risiko von Rückzonungen von Bauland hoch. 

Zudem befinden sich weitere Gemeinden mit überdimensionierten Bauzonen in peripheren alpinen Regionen und dem Jurabogen. Diese Gebiete weisen zu grosse Bauzonenreserven aus, während der prognostiziere Bevölkerungswachstum in den kommenden Jahren nicht so hoch ist und/oder in der Vergangenheit zu viel Bauland eingezont wurde.

Zu beachten: Nach der neusten Rechtsprechung des Bundesgerichts (November 2024) ist für Bauland, welches sich weitab vom erschlossenen Siedlungsgebiet befindet und rückgezont wird, oft keine Entschädigung zu erwarten. Bei Rückzonungen gilt der Bestandsschutz für bestehende Liegenschaften. Das Urteil setzt die Landeigentümer unter Zugzwang. Aus deren Sicht ist es ratsam, den kantonalen Richtplan und die kommunale Nutzungsplanung zu beobachten und bei hohem Auszonungsrisiko eine zeitnahe Überbauung oder einen Verkauf in Betracht zu ziehen. 

Was passiert mit unternutzten Grundstücken?

Die nicht überbauten Bauzonen in der Schweiz bieten theoretisch Platz für weitere 0.9 bis 1.6 Millionen Einwohnerinnen und Einwohner. Ein grosser Teil davon befinden sich in unternutzen Grundstücken.

Bei der Berechnung des künftigen Baulandbedarfs wird der Flächenverbrauch pro Kopf unter den jeweiligen Gemeinden verglichen. So kann die aktuelle Dichte einer Gemeinde abgeschätzt werden. Liegt der Verbrauch unter dem Mittelwert, gilt das Grundstück als unternutzt – was den Druck auf Gemeinden erhöht und weitere Einzonungen erschwert.

Eine Baubewilligung kann durch die zuständige Behörde verweigert werden, wenn diese zu einer Unternutzung führt. Eigentümer unternutzter Grundstücke können jedoch nicht zur Erhöhung der Ausnutzung gezwungen werden. Die Rückzonung eines unternutzten Grundstücks ist jedoch denkbar, die Nutzung bestehender Gebäude bleibt dann jedoch weiterhin möglich (Bestandesschutz). 

Aus diesem Grund sollten Eigentümer prüfen, ob ihr Grundstück aktuell das maximal erlaubte Potenzial nutzt oder nicht. Möglicherweise bestehen auf dem Grundstück Ausnutzungsreserven, welche durch einen Anbau, eine Erweiterung oder einen Neubau genutzt werden können. Baulandreserven befinden sich häufig in kleinteiligen Einfamilienhaussiedlungen, denen im Laufe der Jahre eine höhere Bebauungsdichte zugesprochen wurde oder die nie vollständig ausgenutzt wurden. Die bestehenden Grenzabstände ermöglichen eine Verdichtung oft nur dann, wenn Eigentümer und Nachbarschaft zusammenarbeiten, sich gegenseitig Näherbaurechte einräumen oder gemeinsam ein Projekt realisieren.

Bank Julius Bär & Co. AG

Zum Autor: Karl Waldvogel begleitet, als Head Direct Real Estate Advisory bei der Bank Julius Bär & Co. AG, Kunden der Bank in der Beratung zu direkten Immobilienanlagen und unterstützt bei der Immobilienstrategie für einzelne Objekte oder Portfolios. Er verfügt über eine Master of Arts in Architektur (ZFH) und einem MAS in Real Estate (UZH CUREM).